Ministres ou administration, qui décide vraiment ?

Depuis quelques mois, une vague de décès inexpliqués est enregistrée dans les hôpitaux. Les signaux faibles remontent auprès du ministère de la Santé. Mais les hauts fonctionnaires jugent le sujet secondaire et n’informent pas leur ministre de tutelle qui découvre l’ampleur des dégâts trop tard. Cette scène se trouve dans le roman L’âme de fond de la néo-romancière Julia Clavel qui a passé des années sous les ors de la République. Elle illustre un scénario commun au sommet de l’État : administration et pouvoir politique se livrent à une lutte d’influence pour diriger le pays. Les premiers avancent leur expertise technique, les seconds le soutien de l’exécutif et la volonté de mettre en œuvre un programme choisi par les citoyens.

L’administration avance ses pions

Pendant des années, Charles Dubief a été aux premières loges pour observer ce combat. Passé par les ministères de la Santé, de l’Aménagement du territoire et de la transition écologique ou encore des Solidarités, il a vu le scénario se produire à plusieurs reprises : "Dès la prise de poste du membre du gouvernement, l’administration fait des briefs réguliers, tente de faire monter des sujets qu’elle juge prioritaires et d’importer sa vision", témoigne le communicant.

"L’administration tente d’influencer le ministre ? C’est tout à fait dans l’ordre des choses !", assène Guillaume Didier, qui a notamment occupé les fonctions de conseiller presse et communication du garde des Sceaux, de porte-parole du ministère de la Justice ou de conseiller presse et communication du ministère des Affaires étrangères à la fin du second mandat de Jacques Chirac et sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Selon lui, "La France a la chance de compter sur une administration de grande qualité, compétente sur des sujets techniques et expérimentée, puisqu’il n’existe pas de spoil system à l’américaine qui a pour conséquence de créer de l’instabilité".

"Avoir l’oreille du président et du premier ministre est primordial pour remporter les arbitrages budgétaires, accélérer la prise de décision, avoir la légitimité pour bousculer l’administration"

Imposer sa patte

Toutefois, la règle est claire : le chef de l’administration est le ministre. À lui, donc, d’imposer sa patte. Pour cela, quel est le meilleur CV ? Faut-il un ministre technicien ou un profil plus politique ? Pour Guillaume Didier, "la politique étant un métier à part entière, il vaut mieux un ministre avec un gros poids politique". De manière paradoxale, les ministres spécialistes peuvent parfois manquer de hauteur, mais aussi d’influence. "Or, avoir l’oreille du président et du premier ministre est primordial pour remporter les arbitrages budgétaires, accélérer la prise de décision, avoir la légitimité pour bousculer l’administration."

Car, si cette dernière est pleine de qualités, elle est parfois conservatrice. Et seul un ministre de poids peut faire bouger les lignes. Guillaume Didier partage deux souvenirs de ses passages Place Vendôme. Cela faisait des années qu’un projet d’alerte enlèvement basé sur le modèle américain ou canadien était à l’étude. Si le dispositif est entré en vigueur en février 2006, c’est parce que le ministre Pascal Clément a pesé de toutes ses forces. Autre anecdote : "En juin 2007, un magistrat du tribunal de grande instance de Metz a été poignardé en pleine audience. Aussitôt Rachida Dati a demandé d’installer des portiques de détection de métaux dans tous les tribunaux", se remémore celui qui est désormais président France de Forward Global. "L’administration disait que c’était compliqué de le faire dans un délai aussi court. Mais le fait d’avoir une ministre proche du président a aidé à mettre les choses en place."

Bien s’entourer

Plus que le pedigree d’un ministre, la composition de son cabinet est cruciale. Premier ingrédient primordial, selon Charles Dubief, "avoir un directeur de cabinet rompu à la politique, mais également capable de comprendre les codes de l’administration centrale". Il s’agit bien souvent d’un énarque ou d’un polytechnicien. Par ailleurs, il faut faire en sorte de mixer profils politiques et technocratiques : "Pour les postes de plume, conseiller en communication, conseiller parlementaire, mieux vaut se tourner vers un profil politique", note Charles Dubief qui précise que "les conseillers techniques qui font l’interface avec l’administration centrale, mais aussi les fonctionnaires sur l’ensemble du territoire doivent être par définition… techniques". Au ministre et au dircab de jouer le rôle de chef d’orchestre. Et de surveiller l’administration ?

"En France, l’administration est loyale et légitimiste. Elle ne tente pas de court-circuiter le pouvoir politique et se met au service du gouvernement"

Loyauté

Charles Dubief et Guillaume Didier sont sur la même longueur d’onde : "Non !". "En France, l’administration est loyale et légitimiste. Elle ne tente pas de court-circuiter le pouvoir politique et se met au service du gouvernement. Du reste, à chaque discours de départ, vous remarquerez à quel point le ministre démissionnaire rend hommage aux agents", explique le vétéran des équipes Clément, Dati et Alliot-Marie. "Jamais je n’ai eu de conflit avec les administrations. Je reste encore marqué par la vivacité intellectuelle et le sens de l’État de la Direction générale de l’énergie et du climat", témoigne Charles Dubief qui a suivi Sarah El Haïry dans plusieurs fonctions gouvernementales.

Malgré leur sens de la loyauté, il existe un cas dans lequel l’administration fait moins de zèle que d’habitude : "Six mois avant une élection présidentielle, la probabilité est forte qu’un nouveau gouvernement arrive, détricote, fixe de nouveaux objectifs", explique Guillaume Didier.

Instabilité : l’administration toute-puissante ?

La situation est donc claire : l’administration est peut-être rétive au changement, mais elle est loyale et suivra toujours son ministre. Depuis quelques mois cependant, les observateurs de la gouvernance publique pointent une situation nouvelle : nombre de ministres tendent à se faire dévorer par leurs services. La raison ? L’instabilité gouvernementale qui se matérialise par le chiffre inédit de quatre premiers ministres en un an.

"Désormais, les cabinets se plaignent de leur administration qui, selon eux, se moque des directives du ministre, car ils savent qu’il n’est que de passage"

Conséquence, la plupart des membres du gouvernement ne restent à la tête de leur administration que quelques mois, ce qui sape leur légitimité. Même s’il a basculé dans le privé, Charles Dubief garde des contacts avec le monde des "cabs" : "Les cabinets se plaignent de leur administration qui, selon eux, se moque des directives du ministre, car ils savent qu’il n’est que de passage".

La faible durée de vie des ministres rend précaire le travail de collaborateurs. Selon Charles Dubief, "les plus capés restent dans le privé pour ne pas risquer de se retrouver le bec dans l’eau quelques mois plus tard, l’entourage des ministres est très junior, moins capable de nouer des relations d’égal à égal avec les administrations centrales".

"L’entourage des ministres est très junior, moins capable de nouer des relations d’égal à égal avec les administrations centrales" 

Si l’instabilité gouvernementale se poursuit, l’autorité d’un ministre sera de plus en plus faible, le pouvoir de la haute fonction publique de plus en plus fort.

Au sommet de l’État, on est conscient de ce risque. Pour le limiter, l’Élysée et Matignon tentent d’épargner les ministères régaliens lors des innombrables remaniements. Et si le locataire de Beauvau, du Quai d’Orsay, de la place Vendôme ou de Bercy change, une pression est mise pour garder en poste un maximum de conseillers techniques et, si possible, le dircab.

Lucas Jakubowicz